Il mercato mobile slovacco si prepara a vivere nei prossimi mesi un appuntamento cruciale: la tanto attesa asta di spettro multibanda, annunciata per il 2025, che metterà a disposizione frequenze strategiche (900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz e, presumibilmente, anche bande a 3,4 GHz) oggi detenute dagli operatori storici. Tuttavia, proprio alla vigilia di questo evento, i piccoli operatori nazionali, raggruppati in seno alla Telecomunikačná únia Slovenskej republiky (TUSR), hanno lanciato un appello per sospendere la procedura di gara e introdurre fin da subito condizioni mirate a garantire l’accesso alle reti da parte dei potenziali operatori mobili virtuali (MVNO) Telecompaper.
TUSR e la richiesta di rinvio dell’asta
Alla base della richiesta di TUSR c’è la constatazione che, nonostante l’implementazione della nuova Direttiva europea sulle comunicazioni elettroniche (EECC – European Electronic Communications Code), il quadro nazionale non preveda ancora obblighi espliciti per i Mobile Network Operator (MNO) di concedere a operatori senza rete proprietaria (MVNO) un accesso all’ingrosso in condizioni eque e non discriminatorie. In particolare, Uniphone, azienda membro di TUSR e già attiva come aggregatore di servizi MVNA (Mobile Virtual Network Aggregator) per clienti corporate e piccoli operatori, denuncia l’impossibilità di siglare accordi di interconnessione con gli incumbents, nonostante ripetute richieste formali risalenti al febbraio 2020 teleoff.gov.sk. Questo comporta un’anomalia: Uniphone ha investito in una propria infrastruttura core 2G/3G/4G (con potenzialità 5G), dispone di numerazioni internazionali e sim card brandizzate, ma non può offrire alcun servizio commerciale perché resta esclusa dall’accesso alle reti radio dei titolari di licenze.
Il presidente di TUSR, Michal Rybárik (la stessa persona che compare come amministratore di Uniphone), ha sottolineato come, ai sensi del § 49, comma 1, lettera b) della legge slovacca sulle comunicazioni elettroniche (ZEK) e in conformità all’articolo 52 dell’EECC, le autorità regolatorie possano imporre ai detentori di licenze l’obbligo di fornire accesso all’ingrosso e roaming nazionale in bande con “caratteristiche simili” per promuovere la concorrenza e prevenire distorsioni di mercato teleoff.gov.skberec.europa.eu. Tuttavia, nei documenti preliminari relativi all’asta dello spettro 900 MHz e 2100 MHz, RÚ (l’Autorità di regolamentazione per le comunicazioni elettroniche e i servizi postali) non ha incluso alcun “impegno di accesso all’ingrosso” nei bandi di gara, contraddicendo dunque le istanze portate avanti durante le consultazioni pubbliche (31 luglio e 21 settembre 2023) da Uniphone e altri stakeholder teleoff.gov.sk.
Di conseguenza, TUSR chiede formalmente allo Stato di sospendere l’asta finché non sarà inserito nei futuri bandi un vincolo chiaro: ovvero, che chi otterrà le frequenze sia obbligato a concedere a MVNO e MVNA un diritto di accesso in modalità nazionale, a condizioni definite dal regolatore. Senza questo passaggio, sostengono i piccoli operatori, l’ingresso di nuovi soggetti sul mercato sarà impossibile o fortemente limitato, vanificando una delle finalità fondamentali della riassegnazione dello spettro: intensificare la concorrenza, allargare l’offerta di servizi e abbassare i prezzi a vantaggio dei consumatori Telecompaperteleoff.gov.sk.
Il contesto dell’asta multibanda 2025
La RÚ ha annunciato che la procedura di gara per le frequenze in scadenza a fine 2025 (bande 900 MHz e 2100 MHz) e quelle in scadenza nel 2026 (tra cui presumibilmente le porzioni di 1800 MHz) si aprirà nel secondo o terzo trimestre del 2025 Telecompaper. Gli operatori principali (Slovak Telekom, Orange Slovensko, O2 Slovakia, SWAN Mobile) si preparano a concorrere per garantire la continuità (e potenziare) la copertura 2G/3G/4G/5G. In aggiunta, appare probabile che il regolatore includa nella gara risorse nel segmento 3,4–3,8 GHz (pioniere 5G) entro il 2025, anticipando l’obiettivo di Bruxelles di favorire la diffusione del 5G prima del 2030.
A fine 2020, l’asta dello spettro 5G (banda 700 MHz) aveva già fruttato a Slovakia oltre € 100 milioni, con i tre grandi incumbents che si spartivano i blocchi 2×10 MHz, mentre SWAN (non stavolta qualificata per 700 MHz) si era dovuta “accontentare” di 2×3 MHz in 1800 MHz per € 550.000 Specure GmbHDeveloping Telecoms. Le licenze 700 MHz risultano valide fino al 2040, mentre quelle nelle altre bande (900/1800 MHz) scadono alla fine del 2025. Ma, in vista dell’asta 2025, c’è il forte rischio che un prossimo bando, così come strutturato, non contempli strumenti volti a tutelare le imprese senza rete proprietaria: tanto che già nel 2023 RÚ aveva creato uno spazio di consultazione su 900/2100 MHz senza includere le richieste di Uniphone relative agli impegni di accesso all’ingrosso teleoff.gov.skTelecompaper.
Perché è cruciale proteggere l’accesso degli MVNO
Gli MVNO (Mobile Virtual Network Operators) rappresentano in molti mercati europei un volano per l’innovazione e la concorrenza. Secondo uno studio BEREC del 2022, nei Paesi in cui sono stati inseriti nei bandi d’asta obblighi o vincoli per l’accesso MVNO, si è registrata una crescita più rapida di offerte attraenti per le fasce di utenti a basso consumo e di nicchie di mercato (es. turisti, studenti, low-cost) berec.europa.eu. In Italia, Belgio, Danimarca, Paesi Bassi e Austria, la presenza di requisiti di negoziazione in buona fede o di obblighi di accesso wholesale ha consentito la proliferazione di operatori virtuali (full MVNO, light MVNO, branded resellers), che hanno arricchito l’offerta con piani prepagati ultrabudget, soluzioni IoT specializzate e pacchetti destagionalizzati.
In Slovacchia, invece, ad oggi non esiste un quadro normativo che renda vincolante l’apertura di negoziazioni per il roaming nazionale o l’accesso wholesale, né obblighi di “must carry” per gli MNO. Ne consegue che imprese come Uniphone, nonostante dispongano di infrastruttura core e di partner internazionali (ad esempio fornitori di SIM e numerazioni), sono costrette a sottostare a logiche commerciali difficilmente opponibili: se i principali operatori non volessero aprire la trattativa per fornire accesso radio, non ci sarebbe alcuna efficacia legale immediata che li obblighi (salvo ricorrere a lungaggini giudiziarie).
Questa situazione si traduce in due rischi principali:
- Ostacolo all’ingresso di nuove realtà MVNO. Senza obblighi espliciti, un piccolo operatore non ha garanzie di raggiungere accordi con i grandi incumbent, e di conseguenza rinuncia a investire in progetti di MVNO. Ciò riduce la varietà di offerta disponibile agli utenti finali, specialmente in segmenti “socialmente deboli” (giovani, anziani, famiglie a basso reddito) che potenzialmente beneficerebbero di piani tariffari differenziati.
- Riduzione delle spinte all’innovazione. I grandi operatori, sentendosi liberi di configurare in autonomia i propri accordi wholesale, possono imporre condizioni contrattuali (prezzi, volumetrie minime, termini di pagamento) svantaggiose per l’MVNO, disincentivando lo sviluppo di soluzioni basate su segmentazione di mercato (es. IoT, M2M, MVNA per servizi verticali). In un contesto senza pressioni regolamentari, l’investimento in nuove tecnologie o infrastrutture condivise tende a rallentare, compromettendo l’obiettivo europeo di “connessioni gigabit” per ogni cittadino.
L’esperienza in altri Paesi UE
Non bisogna guardare lontano per cogliere esempi di come il legislatore europeo abbia incentivato l’accesso MVNO tramite bandi d’asta. Nel Regno Unito, in seguito alla fusione tra Vodafone e Three UK, l’Ofcom ha imposto pesanti vincoli: accesso wholesale obbligatorio, pricing cap e soprattutto clausole di non discriminazione, per garantire alla filiera MVNO di operare in condizioni competitive. Analoga esperienza si è avuta in Germania: la Bundesnetzagentur ha incluso requisiti di negoziazione MVNO nei bandi per le bande 2,1 GHz e 3,6 GHz, stimolando l’ingresso di operatori “leggeri” che hanno poi rilanciato piani a basso costo combinati con servizi OTT (over-the-top) in bundle con piattaforme streaming digitalregulation.org. In Norvegia, Paese noto per gli elevati indici di copertura e qualità delle reti, l’ente regolatore ha addirittura introdotto left-hand side “winners promise” legati a prestazioni di rete e obblighi di apertura MVNO per un periodo minimo di cinque anni, contribuendo a diminuire sensibilmente il prezzo medio dei piani mobili (bassi più del 20 % rispetto alla media europea) berec.europa.eu.
Queste esperienze dimostrano che l’inclusione di clausole per gli MVNO nei bandi d’asta non è un mero artificio normativo, ma uno strumento efficace per:
- Favorire la concorrenza a livello retail e wholesale;
- Consentire a soggetti con minori risorse di competere, spingendo gli operatori dominanti a migliorare qualità di servizio e prezzi;
- Sostenere lo sviluppo di ecosistemi di servizi verticali (IoT, M2M, smart city) che poggiano su soluzioni MVNO light o full.
D’altra parte, il caso della Repubblica Ceca, nel 2022, ha ricordato i limiti di un approccio “impositivo” se non adeguatamente motivato: il tentativo del CTO ceco di forzare l’accesso wholesale agli MVNO fu respinto dalla Commissione Europea, che lo giudicò incompatibile con le normative UE in mancanza di una giustificazione convincente relativa alla struttura di mercato Developing Telecoms. Questa vicenda sottolinea che le misure devono essere proporzionate, basate su analisi di mercato e allineate agli orientamenti dell’EECC (art. 52), pena la bocciatura da Bruxelles.
Le motivazioni tecniche e regolatorie alla base dell’appello di TUSR
Secondo l’articolo 52 dell’EECC, “le autorità nazionali di regolamentazione (…) nell’assegnazione, modifica o rinnovo dei diritti di uso delle frequenze per reti e servizi di comunicazioni elettroniche promuovono la concorrenza e prevengono distorsioni di mercato”. In particolare, l’EECC invita a valutare, in “casi giustificati”, l’imposizione di obblighi di accesso wholesale o di roaming nazionale (national roaming) a beneficio dei nuovi entranti. Sul versante nazionale, il § 49, comma 1, lettera b) della ZEK conferisce alla RÚ il potere di “stabilire l’obbligo di offrire accesso wholesale, roaming nazionale o regionale in specifiche bande di frequenza con caratteristiche simili, per promuovere una concorrenza efficace e prevenire distorsioni” teleoff.gov.sk.
Da oltre quattro anni Uniphone ha inoltrato istanze formali per ottenere accesso alla rete di base (RAN – Radio Access Network) dei titolari di licenze, ma senza esito. Attualmente, non esiste un obbligo regolamentare che imponga a Slovak Telekom, Orange Slovensko, O2 Slovakia e SWAN Mobile di accogliere le richieste di MVNO e MVNA. Eppure, sul territorio nazionale esistono quattro MNO e un ventaglio di MVNO (per esempio Tesco Mobile) che tuttora rimane marginale per la mancanza di un quadro d’ingresso strutturato come avviene altrove in Europa teleoff.gov.skteleoff.gov.sk. Dal punto di vista tecnico, la re-farming delle bande 900 MHz e 1800 MHz (con scadenza licenza al 31 dicembre 2025) dovrebbe tenere conto della necessità di sfruttare in modo più efficiente lo spettro già assegnato, e imporre contratti di national roaming nei bandi (simili a “obblighi di copertura” per gli MNO) può spingere gli incumbents a ottimizzare la refarming e aprirsi a soluzioni di co-investimento in infrastrutture condivise.
Il contributo di Uniphone e le consultazioni del 2023
Nel luglio e nel settembre 2023, durante le consultazioni pubbliche sulla proposta di rinnovare le licenze 900 MHz e 2100 MHz, Uniphone ha formalmente chiesto di vincolare i futuri concessionari all’obbligo di fornire roaming nazionale, citando anche casi pratici di concorrenza sleale da parte degli operatori che rifiutavano di valutare proposte commerciali per MVNO e MVNA teleoff.gov.sk. Nessuna delle istanze presentate è però stata accolta dalla RÚ nei testi preliminari dei bandi. Rybárik ha espresso preoccupazione anche per il fatto che la mancata inclusione di tali obblighi costituisce un elemento “disincentivante” per nuovi investimenti e rischia di frammentare ulteriormente il mercato, impedendo di fatto che l’asta del 2025 raggiunga pienamente gli obiettivi di servizio universale e e innovazione promossi dall’UE.
Il punto di vista dell’autore: un’opportunità da non perdere
Alla luce di quanto esposto, possiamo osservare che il ritardo richiesto da TUSR – seppur rischioso sotto l’aspetto dei tempi tecnici per l’assegnazione delle frequenze in scadenza – rappresenta in realtà un’opportunità per costruire un mercato più equilibrato e sostenibile. A differenza di una scelta puramente commerciale, che lascerebbe i principali MNO liberi di imporre condizioni wholesale a discrezione, un rinvio permetterebbe alla RÚ di:
- Allinearsi pienamente alle indicazioni EECC dell’UE, evitando contenziosi simili a quelli avvenuti in Repubblica Ceca;
- Definire un modello di gara con clausole chiare per l’accesso MVNO, come già fatto in paesi scandinavi e baltici, dove l’MVNO ha portato benefici misurabili in termini di copertura, qualità di servizio e prezzi al dettaglio;
- Promuovere un approccio di co-investimento infrastrutturale, spingendo gli MNO a condividere investimenti in ORAN (Open RAN) o in reti di aggregazione (neutral host), riducendo i costi complessivi di deployment 5G e accelerando la copertura delle aree rurali slovacche.
A livello tecnico, appare chiaro che la semplice “vendita di frequenze” senza una struttura di coordinamento wholesale è destinata a riprodurre in Slovacchia lo schema “di duopolio” già osservato nei mercati privi di interventi regolatori: due o tre grandi operatori in grado di contenere i prezzi, ma senza spinta significativa verso l’innovazione di servizi verticali. Per destreggiarsi in questo contesto, la RÚ dovrebbe prevedere requisiti minimi di qualità di servizio (QoS), obblighi di trasparenza sui costi wholesale e, soprattutto, meccanismi di regolazione ex post per monitorare che gli MNO rispettino le percentuali di traffico riservate agli MVNO.
Dal punto di vista strategico, il mercato slovacco, con la sua densità demografica medio-bassa e la buona penetrazione del mobile (96 % dei cittadini ha almeno una SIM attiva), si presta a un modello di “concorrenti multipli” basato su segmenti di nicchia (IoT, M2M, MVNE per servizi B2B). L’esperienza positiva di Tesco Mobile (MVNO di rilievo, con oltre 4 % di quota di mercato all’inizio 2022) dimostra che, pur in un contesto con quattro MNO, esiste spazio per operatori con un’offerta mirata teleoff.gov.sk. Aggiungere nuovi MVNO nel 2025 significherebbe diversificare ulteriormente il panorama: immaginate un operatore dedicato esclusivamente all’industria alberghiera o uno focalizzato sulla telemedicina rurale e servizi agritech, sfruttando bande a bassa latenza offerte dal 5G. Senza requisiti di rete wholesale, questi progetti restano però allo stadio embrionale, perché non c’è certezza di accesso alle celle radio e alla capacità di backhaul.
Prospettive e prossimi passi
A oggi, il calendario dell’asta rimane confermato per la seconda metà del 2025. TUSR e Uniphone hanno fatto pervenire ufficialmente le loro richieste alla RÚ e, parallelamente, si attende che il Ministero degli Investimenti, dello Sviluppo Regionale e dell’Informazione – che in Slovacchia ha competenza di vigilanza sulle linee guida generali – eserciti un ruolo di indirizzo, favorendo un approccio che privilegi il “valore d’uso” dello spettro e non soltanto il “valore di vendita” all’asta. Se la RÚ non modificherà la bozza dei bandi, è probabile che vi siano ricorsi amministrativi: Uniphone potrebbe appellarsi alla Corte di giustizia UE, sostenendo la mancanza di coerenza con l’articolo 52 EECC. In alternativa, si potrebbe optare per un emendamento legislativo al fine di chiarire l’obbligatorietà di un impegno accessorio all’ingrosso all’atto di riassegnazione delle frequenze.
Il fronte politico e politico-tecnico dovrà bilanciare le pressioni a breve termine (necessità di entrate dallo spettro e rispetto dei tempi per i fornitori di rete) con le istanze di lungo periodo (innovazione, coesione sociale e sviluppo delle aree meno connesse). Aggiungere un vincolo MVNO oggi può sembrare un ostacolo, ma in prospettiva offrirà al sistema delle telecomunicazioni slovacco una maggiore resilienza e l’innesto di nuovi attori, utili in ottica 6G e servizi ultra-specializzati. Personalmente, ritengo che un mercato composto da:
- quattro MNO concorrenti, con obblighi di copertura e qualità di servizio vincolanti;
- almeno tre o quattro MVNO strutturati come full MVNO o MVNE, con focus su business verticali;
- una procedura di assegnazione dello spettro che contempli impegni di accesso all’ingrosso e meccanismi di monitoraggio ex post;
sia non solo auspicabile, ma quasi obbligatorio per allinearsi ai migliori esempi europei. In quest’ottica, il rinvio dell’asta (anche se deciso all’ultimo minuto) sarebbe un male necessario, «un piccolo passo indietro per farne due avanti» in termini di qualità complessiva del mercato e di opportunità per utenti e imprese locali.
